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落实特邀调解制度 扩展多元解纷渠道
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作者:柴靖静  发布时间:2017-05-03 10:40:17 打印 字号: | |
  特邀调解制度是满足人民群众多元司法需求的重要方式,人民法院在推动这项工作时,一方面应当注意理念的提升,另一方面要注意各项制度规定的落实,将这项工作推向一个新台阶,为进一步深化多元化纠纷解决机制改革注入活力。

  2016年6月28日,最高人民法院发布《关于人民法院特邀调解的规定》(以下简称《规定》)。《规定》的发布与施行,为各地法院开展特邀调解工作提供了司法解释依据,有效地指导和推动了全国法院多元化纠纷解决机制改革。各地法院积极落实特邀调解制度,培育了一批编外解纷队伍,化解了大量纠纷,取得了较好的社会效果。实践证明,特邀调解是人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革、促进法院诉调对接发展的重要抓手,各地法院需要继续落实完善特邀调解制度,扩展多元解纷渠道,满足人民群众多元化的司法需求。

  人民法院在落实特邀调解制度过程中,要明确制度设计内涵,防止出现认识误区:

  一是要明晰特邀调解制度是为人民群众提供多元的解纷渠道,而非单纯解决人案矛盾。应当说,日益增加的案件量,是激发多元化纠纷解决机制改革的重要动力。但是,多元化纠纷解决机制改革不能以解决人案矛盾为主要目的,特邀调解也不能作为分流案件的单一工具。特邀调解是法院附设调解的重要形式,在国际ADR发展的今天,法院附设调解已经成为世界各国法院的主要工作之一,是诉讼制度的重要补充,为当事人提供了便利快捷的解纷通道。如果仅将特邀调解作为分流案件的途径,以自身的投入产出来做加减计算,而不在制度落实、质量提高上下足功夫,特邀调解解决纠纷的优势就不能很好地发挥,对当事人选择特邀调解来解决自身纠纷也没有足够的吸引力。

  二是要明确特邀调解制度的发展方向是实现高端专业调解,而非走低端息事宁人式的调解路线。高端专业调解并非指调解的案件为专业性较强的国际贸易、知识产权类案件,而是指调解员应当具有现代调解理念,熟练掌握调解技能,可以为当事人提供专业化的调解服务。当前,制约特邀调解发展的瓶颈在于当事人选择不足。而选择不足的重要原因,在于当事人认为调解与权威高效并存的诉讼相比,优势不足,对当事人吸引力不大。特邀调解只有走高端专业道路,提高调解员调解技能,在调解过程中深入挖掘当事人真实需求,发挥案内案外多种因素,打破诉讼非输即赢的必然结果,从而促使当事人形成利益共赢的良好体验,才能形成自身优势,吸引更多的当事人选择。因此,发展特邀调解需要充分吸收现代调解理念,注重对特邀调解员的培训,在调解过程中充分运用第三方中立评估等新机制,将特邀调解推向高端专业化的发展方向。

  三是落实特邀调解制度应当严格遵守立案登记制,而非为立案登记制打开例外之门。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》指出,为充分保障当事人诉权,切实解决人民群众反映的“立案难”问题,改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,坚持有案必立、有诉必理。特邀调解在制度设计上,强调对当事人诉权的保护,严格遵守立案登记制。特邀调解严格遵守立案登记制,体现在两个方面:一方面,在纠纷分流上,特邀调解严格遵守当事人自愿原则,对当事人不同意调解或者调解不成的,及时立案或者转入审理程序,法院在流程衔接上,不能设置任何障碍;另一方面,体现在调解期限上,对于登记立案前的委派调解,由于未进入法院案件系统,属于纯粹的诉外调解,期限为30天。登记立案后的委托调解,严格遵守审理期限的有关规定。法院在特邀调解工作中,要注重维护当事人的诉权,建立顺畅的衔接通道,便利当事人由调转审。法院负责特邀调解的部门应当指导当事人选择调解组织或者调解员,做好相关材料的移交工作,让当事人少跑路,体现便民利民原则。

  四是特邀调解制度为整个诉外调解提供支持与保障,而非压制部分诉外调解力量的发展。特邀调解制度所要求建立的名册制度,充分考虑到公共资源作用的发挥,人民调解、行政调解、行业调解、商事调解等调解组织都可以进入特邀调解组织名册。一些市场化运作的组织,如商事调解组织,也是特邀调解组织名册的重要来源,将他们引入名册有助于发挥他们的专业优势。调解组织进入名册的方式较为便捷,调解组织可以向人民法院提出申请,人民法院也可以邀请调解组织加入名册。特邀调解组织名册的开放性可以有效吸引各类调解组织加入名册,参与人民法院特邀调解工作,使得特邀调解制度保障并推动各类调解组织的发展。

  特邀调解在我国从开始到现在,已经经历了几年的探索,但是形成正式的特邀调解制度时间并不长。对于许多法院而言,特邀调解制度还是新生事物,需要各地法院特别是一把手重视,实实在在地下大力气推进。具体而言,需要从以下方面入手:

  一是深入学习,准确领会文件精神。《规定》首次以司法解释的形式对特邀调解制度进行全面规定,许多新的机制、新的规定需要各级法院、特邀调解组织、特邀调解员准确把握、正确适用。各级法院要认真建立特邀调解组织、特邀调解员名册,准确把握入册人员、入册程序,做好名册管理;正确适用纠纷流转、司法确认等制度机制。特邀调解组织和特邀调解员要正确把握调解应当遵守的原则,明确其享有的权利、履行的义务等内容。对此,各级法院应当重视《规定》的解读,加强对法官、调解组织、调解员的培训工作。

  二是应根据实际情况切实推动,广泛发展。我国幅员辽阔,各地法院开展特邀调解工作所面临的问题、发展的阶段存在很大差别。因此,人民法院应当积极发挥主观能动性,根据人情、地情开展特邀调解工作。高级法院、中级法院要履行职责,积极开展辖区内法院特邀调解制度的指导、督促工作:对于尚未开展特邀调解工作的基层法院,上级法院应积极督促,促进其“从无到有”、建立名册,吸引社会纠纷解决力量进入法院;对于已经开展特邀调解工作的,应当加强指导,促进其“从有到强”,加强与社会解纠力量的对接;对已经形成特邀调解体系的法院,应当积极鼓励,促进其“从强到精”,建立一支素质过硬、极具专业化的特邀调解队伍,成为人民群众解决纠纷的首选渠道。

  三是积极宣传,加强社会各界的认同。解纷之路需要有人走,需要社会各界的认同,才可以由羊肠小道发展成为高速公路。各级法院应当积极开展对特邀调解制度——法院铺设的这条解纷之路的宣传工作。首先,我们要重视对“家门口”的宣传工作,切实落实特邀调解名册公开制度,要让前来打官司的群众,在进入法院大门伊始,就可以了解到特邀调解的解纷途径,注重对当事人的辅导工作,加强对当事人的引导。其次,我们要通过宣传加强特邀调解力量,加强在调解组织,在人大代表、人民陪审员当中的宣传工作,吸引更多的人加入特邀调解队伍。最后,各级法院应当不断总结经验,找出典型,利用各类媒体进行广泛宣传,争取社会各界的支持。

  四是法院应加强保障,引领特邀调解制度走向专业化轨道。一方面,各级法院应当建立完善的经费保障体系。经费保障是特邀调解制度得以持续发展的物质基础。积极争取将特邀调解经费作为专项经费由财政列拨。调解虽然对当事人不收费,但是对于特邀调解组织与特邀调解员调解案件应当给予一定的补偿,包括特邀调解员的误工补助、交通补助等。在财政拨款的同时,还可以探索特邀调解组织的市场化运作,特邀调解组织经主管部门和物价部门审批后,可以开展收费调解服务。另一方面,各地法院应当建立特邀调解员的荣誉保障体系。调解是准司法行为,调解员的调解行为会产生类似裁判的效力,这会推动调解员自发产生自豪感。特邀调解质量的上升,可以直接导致公信力上升,也可以激发这支队伍的荣誉感与尊荣感。当前,人民法院应当积极宣传并形成表彰机制,努力让社会认同特邀调解组织与特邀调解员的神圣职责。

  特邀调解制度是满足人民群众多元司法需求的重要方式,人民法院在推动这项工作时,一方面应当注意理念的提升,另一方面要注意各项制度规定的落实,将这项工作推向一个新台阶,为进一步深化多元化纠纷解决机制改革注入活力。

  (作者单位:最高人民法院司改办)
来源:人民法院报
责任编辑:秦麦英