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行政诉讼被告资格认定的疑难问题解析
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作者:朱建新 丁 钰  发布时间:2017-01-18 10:01:49 打印 字号: | |
  修改后的行政诉讼法第二十六条对原行政诉讼法第二十五条进行了相应调整和修改,对原有行政诉讼被告主体资格的认定进一步进行了完善。有关行政诉讼被告资格的制度调整和新的法律安排在新行政诉讼法实施后确实推进了行政审判的良性发展,保障了当事人的合法诉权,但依然在行政审判实务中存在一些难题有待解决。

  一、行政诉讼被告主体资格的认定规则指引

  1.被告资格认定的一般规则。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第二十条是对行政诉讼法被告资格制度的补充,在司法解释未做修改前,目前依然应当予以适用。根据该条规定,行政诉讼中的被告应当与行政主体理论相互对应,人民法院在对被告资格进行识别的同时是对行政主体的识别。司法审查的思路一般为:首先审查是否有法律、法规、规章的明确授权;随后需要审查被诉的行政机关是否以自己的名义作出行政行为,此阶段需要通过对被诉行政行为的有关事实进行调查;在审查是否能够独立承担法律责任的问题上,则往往依赖于查询被诉行政机关相关组建以及备案资料。

  2.经复议案件的被告资格识别。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定,复议机关在维持决定下是必然共同被告,即使原告不同意追加并不妨碍法院依职权添加。需注意,该司法解释第六条第二款对“复议机关改变原行政行为”做了限缩解释,仅指改变原行政行为的最终处理结果。

  复议机关不作为的被告资格识别。行政诉讼法第二十六条第三款规定,法定期限内未作出复议决定,起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关为被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。行政不作为案件的被告资格识别本身具有复杂性,现实中还会出现原告认为复议机关未充分履行复议法定职责,对于原行政行为不起诉,单独起诉复议机关的维持决定构成实质不作为的,是否仅列复议机关为被告?笔者认为,稳妥起见,此时应充分向原告释明后告知其追加原行政机关为被告,如原告不同意,法院为确保对行政行为合法性全面审查之目的,应依职权追加作出原行政行为的行政机关为共同被告。

  3.行政机关的内设机构等的被告资格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称人大政府组织法)第六十四条第一款规定,地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。现实中大多数内设机构没有独立人格,不能以自己的名义对外行使职权。但在法律、法规、规章特别授权的情况下,这些机构可以独立行使职权。

  根据人大政府组织法的有关规定,依法设立的地区行署、区公所以及街道办事处属于派出机关,具备行政主体资格。关于派出机构的被告资格问题,则需要分级别讨论:中央国家机关直属管理的派出机构,比如保险监督管理机构、证券监督管理机构、银行业监督管理机构、国家审计署、海关等行政机关在部分省、自治区、直辖市和计划单列市设立的某某监管局等单位具有行政主体资格。市(辖区)一级行政机关的派出机构,根据法律授权,比如市(不含县级市)公安分局、工商分局、劳动和社会保障分局、税务分局等“分局”具有行政执法主体资格,可以作为被告,但不能一概而论,依然需要结合法律、法规、规章的授权来判定。区(县)一级行政机关的派出机构,比如公安派出所、工商所、税务所等派出机构,它们本身根据法律、法规、规章的授权,具有具体而有限的行政管理职权,只有在有限的管理领域内可以成为行政诉讼的被告。

  二、特殊类型组织的被告资格识别

  1.经国务院批准的国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区以及经省政府批准的开发区因具有地方性法规、规章的授权,以自己名义在开发区管委会职权范围内作出行政行为,并且有独立承担法律责任的能力,应认定其具有行政主体的资格。实践中,还有的区、县政府成立的所谓“开发区管委会”,一般认为不具有行政主体资格。

  2.省级以上“开发区管委会”的办事机构是否具有行政主体资格?需要把握以下几点:一是开发区管委会的办事机构一般不具有行政主体资格,除法律、法规、规章明确授权外。二是经国务院批准,可以实施相对集中行政处罚、行政强制、行政许可的地区,由具体实施相对集中行政处罚、行政许可、行政强制的行政机关作为行政执法的主体,可以在开发区内直接实施执法活动,具有行政主体资格,接受其委托的“开发区管委会”的办事机构则无行政主体资格。三是如果因机构精简,工商、质监、食药监等开发区所在市的地方人民政府具体职能部门被撤销,经所在市的人民政府批准后设立的冠以“开发区”名头的综合执法局,仍然作为市级人民政府的派出机构,具有行政执法主体资格。四是如果开发区所在市的人民政府并未撤销卫生、工商、食药监等职能部门,开发区管委会亦成立了类似职能机构,此种情况下,开发区管委会的职能机构没有相关执法资格。

  3.从村委会组织法的规定来看,基层群众自治组织并不是一级政府组织,一般不具备行政主体资格。在农村集体土地征收活动中,村民与村委会签订征地补偿协议若发生争议,村委会能否成为被告?笔者认为,如果涉案地块确为被征收土地范围并办理了相应批准文件,村委会与村民之间有关征地补偿协议属于村委会接受有关行政机关行政委托的行为,实际作出征收决定的行政机关为被告,村委会不享有此类案件的行政诉讼被告资格。若本无任何行政机关批准手续,村民与村委会之间签订的所谓征地补偿协议应视为民事行为,应通过民事途径解决。

  三、当前被告资格认定存在的问题及解决路径

  一是以职权代替行为的审查标准提高了诉讼门槛。“立案登记制”下,行政诉讼的“门槛”看似已经很低了,但实际上《执行解释》确立起的以行政主体确立被告资格的观念依然是主流,当行政主体和实际行为主体不一致的时候,这样的诉讼“门槛”并不低。以村委会为例,在涉及农村宅基地申请、宅基地上自建房屋的建设规划许可等问题时,各地地方性法规、规章均要求必须向村委会提出有关申请,如果一概认定村委会不具有被告主体资格,在审查此类行为时可能对权利救济形成阻却。笔者建议,对一些特别情形、特殊种类的案件予以调整,适度允许一些特殊案件以行政行为的作出主体为被告,以方便当事人起诉。

  二是现有被告资格识别制度对诉讼请求回应不足。行政诉讼功能在当下中国语境下对普通百姓而言更多的是个体权利救济,评价行政行为的合法性可能并不是当事人起诉的第一目的,这就意味着行政诉讼法以行政行为合法性为审查对象的前提下,对当事人真实诉讼请求的回应存在一定不足。行政主体理论是抽象的,但诉讼请求却是具体的。笔者建议,在司法实践中能够善于归纳、准确归纳当事人的诉讼请求,更好地通过诉讼请求明确解决核心争议的行政主体,从而确立准确的被告。

  三是现有被告资格与行政复议被申请人资格衔接不畅。行政诉讼法修改后行政复议的准司法性和行政行为属性均得到有效加强,然而行政复议中的被申请人与行政诉讼中的被告有时并不完全一致。《行政复议法实施条例》第十三条则规定,“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”在收回国有土地使用权的案件中,土地管理法第五十八条规定,必须报经所在地的人民政府批准,土地行政主管部门方可收回国有土地使用权。这意味着一旦当事人申请行政复议,应当以作出批准的人民政府为被申请人;而一旦当事人直接起诉,则应当以国土部门为被告。笔者建议,应尽快修改行政复议程序方面的规定,使其与行政诉讼衔接不畅的规定能够尽快统一。

  (作者单位:江苏省高级人民法院)
来源:人民法院报
责任编辑:秦麦英