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创建“两分一统”垂直管理模式 强力破解执行难题
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作者:李彦明  发布时间:2016-09-21 09:32:12 打印 字号: | |
  为破解执行难题,2010年初,河北省唐山市中级人民法院开始尝试设立跨区执行机构。2013年初,新一届中院党组在市委、市政府的高度重视和大力支持下,勇于创新,大胆实践,在审执分离体制改革上迈出了坚实的步伐。2015年7月,被最高人民法院确定为审执分离体制改革试点后,在上级法院的精心指导下,经过不断的探索实践,唐山法院形成了“上统下分,裁执分离,人财物案统一管理”的“两分一统”垂直管理执行工作新模式。以下是我们的主要做法。

  一、两次分离,打造执行实施新体制

  一是组建跨区执行分局,实现执行实施权与基层法院分离。改革前,执行机构作为基层法院的内设部门,不利于中院对执行工作的统一管理。为从根本上解决问题,我们组建了5个跨行政区域的执行分局,作为市中院执行局的下设机构。同时撤销了基层法院执行局,将其改设为执行大队,从隶属关系上脱离基层法院。每个执行分局下辖三个执行大队,统一管理本辖区执行工作,其主要职责是:部署、指挥集中执行和专项执行行动;负责队伍管理和业务考评;负责经费和装备管理;负责立案分案、信访督办、执行宣传,以及综合性事务工作。执行大队在执行分局的统一领导下,办理法律规定由基层法院管辖的执行实施案件。撤销基层法院执行局,成立执行大队,组建跨区执行分局,将执行机构和职能从基层法院分离出来,上收到市中院执行局,实现了执行权与审判权的第一次分离。

  二是设立执行裁决庭,实现执行裁判权与执行机构分离。改革前,执行机构和人员自执自裁,监督制约不力,是引发执行乱问题的根源之一。为强化执行监督,我们把市中院执行局原内设的执行一庭,改设为执行裁决庭,脱离执行局,纳入审判机构序列,负责审查处理执行行为异议和部分案外人异议案件,审理涉执诉讼一审、二审案件。执行局和执行裁决庭由不同的院领导分管。在基层法院同时设立执行裁决庭,归属审判机构序列,负责审查处理部分案外人异议案件,审理涉执诉讼一审案件。执行裁决庭设立后,我们调整完善了执行裁决和涉执诉讼案件办理机制,同时规定了几个部门的材料收转和办理期限。

  上述两次分离,使审判权和执行权的配置更加合理,把执行权打造得更加单纯,更加专业,为执行权的规范、高效运行,提供了更加有力的体制保障。

  二、一统到底,构建执行垂管新格局

  唐山中院通过调整执行局内设机构和职能,上收人财物案的管理权,做实做强执行指挥中心,真正实现了对执行工作的一统到底。

  一是调整机构职能,形成一统框架。唐山中院进一步明确了执行局的职能定位,赋予执行局统一领导、指挥、管理、协调全市执行队伍、案件、经费和装备等职能。根据这一职能定位,我们报请编制部门,调整了执行局内设机构,将原综合处改设为执行指挥中心,负责统一立案分案、统一管理经费、装备和案款、统一部署全市集中执行和专项执行行动,统筹安排综合性事务;为加强对全市执行队伍的统一管理、考核和培训,执行局增设了政治处;为统一协调解决执行争议,督办、化解执行实施类申诉信访案件,查处违法违纪行为,把原执行二庭改设为督导处;将原执行三庭改设为实施处,办理法律规定由市中院管辖的执行实施案件。执行局内设一个中心三个处室,职能定位清晰,分工明确具体,与执行分局和执行大队相互协调配合,形成了执行机构一统框架。

  二是直管人财物案,打牢一统基础。统一管理执行人员。按照执行人员编制数不低于基层法院总编制数15%的比例,将基层法院符合条件的172名执行人员划转到市中院,由市中院统一平衡使用。去年10月份,市政府又专门为执行局公开招录了一线在编执行人员30名,有效缓解了力量不足问题。为打造一支专业化的执行队伍,我们制定实施了“一岗双责”、绩效考评、消极执行问责等管理规定,针对年内基本解决执行难任务目标,制定了专项考核办法和表彰奖励工作暂行规定。政治处在院政治部的指导下,负责队伍管理和考核,督导处在院纪检监察部门的指导下,负责专项督查和指导。统一管理经费装备。改革后,原基层法院执行局的办公用房、车辆等执行装备,由执行大队继续使用,后续的维护和设备更新,统一由市财政保障。从2016年1月1日起,执行分局和执行大队的人员工资和公用经费等,全部纳入了市级财政预算。执行指挥中心在院计财处的指导下,负责经费和装备保障工作,实行单独管理、分账列支,确保执行经费和装备急用先配,配强配优,足额保障。统一管理执行案件。为破解执行分局和执行大队的执法主体资格问题,确保不因改革而增加当事人的诉累,我们采取统一提级、概括授权方式,实施了“一提、一指、一分”的办案机制。“一提”,是把法律规定由基层法院管辖的执行实施案件,统一提级至市中院,然后交由各执行分局办理,使用市中院案号、公章和文书。“一指”,是将执行分局在办理执行实施案件过程中发生的案外人异议及异议之诉等案件,由市中院指定基层法院管辖。“一分”,是把执行异议审查、不予执行审查等裁决案件,从执行局分离,交由执行裁决庭审理。执行局负责执行命令、决定和程序类事项的实施。在执行分局创设了执行委员会,负责研究解决疑难复杂案件,研讨总结执行工作经验。

  三是做实指挥中心,助力一统到底。我们按照设备一流、功能完善、有职有权的标准,在全省率先建成了独具特色的执行指挥中心。借力信息化手段搭建了智能化执行办案、网络化执行查控、实时化执行公开、规范化案款管理和可视化执行指挥五大平台,具备了远程指挥、案件协调、案件管理、决策分析、网络查控、信用惩戒、信访督办、案款监督八大功能。执行分局、执行大队分别设立指挥中心、指挥室。市局指挥中心与分局指挥中心、大队指挥室,以及车载和单兵设备之间,实现了实时视频语音通讯,形成了上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷的三级指挥体系。实行全天候值班备勤,24小时进行指挥调度。市局指挥中心利用智能化办案平台和可视化指挥平台,实现了对执行行动的扁平化指挥。

  三、加强保障,完善配套运行机制

  一是实施法官主导,建立团队化执行机制。在法官员额制改革中,我们将执行部门与审判部门同等对待。根据人员分类管理要求,结合执行队伍的实际和工作需要,实行了“1+N+1”团队化的执行工作机制,前面的“1”是指执行法官1名,“N”是指每个执行团队有法官助理、执行员、司法警察或协警人员至少4名,后面的“1”是指书记员1名。执行团队是执行实施工作的直接办案单位。执行法官是执行团队的主导,负责信息化系统的使用管控、团队内外的协调、案件的统筹办理以及团队建设和管理;负责决定采取财产调查、控制、处分、交付、分配、罚款、拘留等措施;负责签发裁定、命令、决定、通知等。法官助理、执行员或司法警察,根据法官的指令办理简易执行案件,负责执行实施及其他工作。书记员负责记录、录入案件相关信息,以及法官交办的事务性工作。“1+N+1”团队化的执行工作机制,打破了一人一案一包到底的传统办案方式,提高了办案质效。

  二是推进人员转警,建立执行警务保障机制。为提高快速反应和威慑能力,我们将符合录警条件的122名执行员,在本人自愿的基础上,申报转为司法警察,占在编执行干警的52.4%。根据方案要求,按照“编队管理,派驻使用”的原则,将司法警察派驻到各执行实施部门,日常工作管理由执行局、执行分局负责,中院司法警察支队负责警务技能训练、体能达标考核。司法警察主要负责办理简易执行案件、送达法律文书、维护现场秩序、保障执行安全、看护责任财产、制止违法行为等。

  三是实施二次分案,建立繁简分流执行机制。针对执行案件难易程度,我们依托智能化办案平台和执行查控系统,创建了执行实施案件繁简分流办案机制。执行局和执行分局指挥中心设立了案管室,由两个或三个执行团队组成。执行案件立案后,首先全部分到案管室,由专门人员制作并集约送达执行程序类文书,统一进行集约查控;对集约查控到足额财产、被执行人主动履行以及申请悬赏执行、律师持令调查等简易案件或事项,由案管室法官或执行员径行办理,直至结案;对立案后30日内,经集约查控未发现足额财产、需要启动财产变现程序或有重大执行争议等复杂案件,通过智能化办案平台进行二次分案,交由各执行团队,重点负责搜查、强迁、变现、拘罚、移送追刑等工作。同时案管室对中止案件定期进行集中巡查,发现财产的按繁简分流机制办理。通过繁简分流,约40%的执行案件被消化在了案管室,基本实现了“简”出效率,“繁”出精品,有效避免了选择性执行和消极执行,提升了执行规范化水平。

  四是加强内部协作,完善立审执配合机制。审执分离后,立审执部门的协作配合,面临着新情况新问题。为此,我们制定实施了《关于在全市法院实行主动执行制度的规定》。立案庭、审判庭在诉讼过程中主动向当事人送达《自动履行生效法律文书告知书》和《主动执行告知书》,引导当事人及时进行财产保全,尽可能及早查控财产。有执行内容的民事法律文书作出后,审判庭主动征求权利人是否授权法院主动执行,权利人同意的,审判庭在法律文书生效时,直接移送执行局执行;权利人不同意的,审判庭直接委托执行局送达法律文书,由执行局跟踪履行,主动查控义务人财产。

  为督促审判庭提高调解案件质量和自动履行率,唐山中院调整审判质效考核办法,鼓励调、执结合,着力解决调解不顾执行,以及拖延诉讼、规避执行问题。同时结合推进诚信社会建设,制定实施了《关于加强诉讼诚信建设的若干规定》。

  五是强化外部合作,建立多元化联动机制。联手公检机关,严打涉执犯罪。加强与公安、检察机关的协作配合,创立了“双移送、双指令”办案机制,着力解决自诉案件程序启动难题。“双移送”,即执行局发现涉嫌拒执罪情形的,统一移送市公安局;公检机关认为不能追究刑事责任,或公安机关在收到移送案件一个月后未立案侦查的,执行局即移送市中院立案庭,按刑事自诉程序办理。“双指令”,即涉嫌拒执罪的,市公安局指令执行实施部门所在地的公安机关依法立案;公检机关认为不构成拒执罪的,市中院立案庭指令有管辖权的基层法院立案,按刑事自诉程序办理。联手协作部门,严惩失信行为。为确保失信惩戒协作在唐山落地生根,我们组织召开了44家协作部门联席会议,建立健全了失信惩戒协作机制。为解决被执行车辆扣押难问题,我们与市公安交通警察支队加强协作,定期向交警指挥中心推送扣押车辆和欠债“老赖”信息,利用户外电子显示屏滚动播出;为拓展失信惩戒方式,在“老赖”工作和生活区域,张贴失信惩戒公告4200余份;与在唐商业银行加强合作,利用其营业网点的电子显示屏,曝光2700余条失信被执行人信息。被执行人迫于压力主动履行的案件数量逐步上升。此外,联手各类媒体,营造攻坚声势。

  四、“两分一统”,彰显执行改革成效

  一是统一指挥有力。通过改革,化分散为集中,执行资源整合更加有力,指挥协调更加顺畅,形成了强大的执行工作合力。单个基层法院执行力量不足、威慑力不强的问题,得到了有效改善。去年7月至今,执行案件结案率和到位率同比分别上升27.6%和25.8%。

  二是制约监督有序。执行裁决机构从执行局分离,划归审判序列,强化了横向监督;设立执行督导处,实现了由专门人员、专门部门负责督查和指导,强化了纵向监督。双重监督使执行行为更加规范,将大量执行信访引入了法制轨道。去年7月以来,执行信访总量同比下降了24.7%,对执行人员违法违纪的投诉,同比下降了22.3%,消极执行、选择性执行和乱执行行为大幅减少,群众满意度显著提升。

  三是抵御干扰有效。撤销基层法院执行局,执行实施权统一上收市中院,变“块管”为“条管”,有效削弱了外界干预。上下一体的垂直领导体制,让跨行政区域分案和集中执行行动更加有效,今年6月实行繁简分流以来,跨区分案率达到了90%以上。人情案、关系案明显减少,抗干预能力明显增强。

  四是外部联动有成。通过与公检机关联合开展严打行动,与44家协作部门联合开展惩戒行动,邀请人大代表、政协委员见证执行,媒体全程跟踪报道,实时公开执行信息,对“老赖”形成了强有力的震慑,收到了较好的法律效果和社会效果,彰显了司法权威。截至目前,全市执行威慑环境基本形成,主动履行案件数量同比增长了7.8%。

  (作者系河北省唐山市中级人民法院院长)
责任编辑:秦麦英